，然后点击“添加到主屏幕”第167章 法官员额制改革背景下法官遴选制度的困境与出路 (1/2)
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本文考察了研究对象近10年来的法官遴选制度运行情况，发现其特点包括：从方式上看，考试遴选总体占优，但考察遴选有重回主导之势；从流程上看，按部就班；从条件设置上看，存在从重视经验到重视学历，从不限年龄到追求年轻化的变化；从热度上看，总体走低，不同年龄、不同地区的参与热度悬殊。而该制度面临一些困难和问题：遴选法院之间的马太效应凸显出来、部分报考者存在功利主义价值观、参与遴选者存在逆向淘汰的问题、上下级法院盲闲不均一定程度存在、遴选法官与其他法官群体割裂一定程度存在。本文探寻了背后的根源，并提出从回归遴选制度设计初衷的角度，尤其结合迫近的法官员额制改革，对法官遴选制度进行改革。
关键词：法官遴选实证分析法官员额制
需要指出，本文所探讨的遴选法官，仅限于狭义，即在核定的中央政法专项编制和法官员额比例限额内，上级法院面向下级法院，从具备任职条件和资格的法官中选拔担任上级法院法官。“遴选”一词首次由2004年《人民法院第二个五年改革纲要》正式提出，其第37条有“改革法官遴选程序，建立符合法官职业特点的选任机制”的内容。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“建立法官、检察官逐级遴选制度。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选”，以顶层设计的视角为我国的法官选拔和任用制度定调。同时，遴选制度要求上级法院原则上不再直接面向社会招录初任法官，从这个意义上看，遴选法官是法官员额制改革后，补充法官的重要途径。而作为实质上的法官遴选制度，或者说当前法官遴选制度的前身——法官选任制度，从1995年的《法官法》到2014年的《人民法院第四个五年改革纲要》，经历了接近20年的历程。因此，本文选取了一个较为典型的对象，即c中级法院，〔1〕对其近10年来遴选法官的相关情况进行研究，试图展现法官遴选制度的运行情况，以及面临的各种困境，并以回归制度设计初衷，及法官员额制改革宗旨为指引，完善法官遴选制度。
一、现状透视：法官遴选制度的概况及特点
（一）就遴选模式而言，考试遴选与考察遴选穿插，考试遴选总体占优，考察遴选近期占据主导
自2006年8月—2015年8月，c中级法院共计开展法官遴选6次，从辖区基层法院遴选法官32人。而遴选的模式主要分为两种，笔者将其归纳为考试遴选和考察遴选，就考试遴选而言，其核心是通过考试选拔法官，即通过公开面向辖区法院招考的方式，结合笔试、面试、政审等结果，最终确定人选；就考察遴选而言，主要是通过考察选调的方式选拔法官，即结合法院实际情况及工作需要，面向基层法院开展不公开考察，考察依据一般是工作业绩、平时表现等，基本确认大致人选后，对有意上派挂职锻炼的法官给予大约半年至一年的工作考察期，考察合格后，履行手续正式调入。该院10年来，共计开展考试遴选3次，分别是2006年、2010年以及2012年，计划遴选共计30人，实际遴选22人。而共计开展考察遴选3次，分别是2007年，2008年以及2015年，实际遴选法官10人，可见，无论是施行频次还是遴选数量，尤其是从数量上看，考试遴选均领先于考察遴选。但近年来，尤其是从最近一次的法官遴选看，考察遴选又开始占据主流之势。
（二）法官遴选的的流程走向
1．考试遴选的程序设计及流程走向。（1）向高级法院上报遴选计划；（2）经批准后由高级法院统一发布遴选公告；（3）开展报名及资格审查；（4）进行笔试、面试、政审等工作；（5）选定对象报高级法院批准并公告；（6）给予3个月左右的试用期进行考察；（7）考察合格后报高级法院批准并办理调入手续。
2．考察遴选的程序设计及流程走向。（1）等额确定考察对象；（2）征询所在法院及法官本人意愿；（3）经对方同意后上派挂职锻炼；（4）锻炼期满业绩考察；（5）考察合格后报高级法院批准；（6）经批准后办理调入手续。
（三）法官遴选的条件设置趋于变化
1．考试遴选存在从重视经验到重视学历，从不限年龄到追求年轻化的趋势。数次考试遴选其条件设置及报考资格不尽相同。共同之处，主要体现在对政治素养、工作一贯表现、法官职业道德修养方面的抽象要求，比如均要求政治素养高，工作能力强，具有良好的职业道德修养，未受过党纪政纪处分等。差异之处主要表现在，具体报考资格和要求上差别较大，2006年较为强调法官的审判工作经验和经历，如要求其应“担任审判员及以上职务3年以上，并具有10年以上实际审判工作经历”，并未对法官年龄和学历存在硬性限制。而2010年以及2012年开展的两次考试遴选则与之相反，其对法官年龄要求进行了较为严格限制，分别要求“40周岁以下”以及“38周岁以下”，但并未对审判工作经验做出更高要求，仅仅要求“2年以上”或者“3年以上”，同时又对法官学历要求较高，分别要求“本科以上”甚至“硕士研究生以上”。
2．考察遴选的条件设置较为宽泛灵活，看重实际工作需要。考察遴选法官与考试遴选法官最大的区别在于遴选法院可以根据工作实际需要，如某些部门或者岗位急需用人，但本院无法及时调集，就可以根据具体工作岗位要求，从辖区基层法院中择优挑选。故相关的条件设置当然就会显得较为宽泛和灵活。当然，政治素养、法官职业道德要求等仍必不可少，至于学历、工作业绩、法官职级、工作经历等具体资格，则显得没有那样重要。然而，前期条件设置的宽泛不等于准入门槛降低，实际上，选定对象在上级法院挂职锻炼期间的实际表现和业务成绩是遴选法院关注的重点，也是决定其最终能够调入的关键。换句话说，如果工作业绩不尽人意，则无法获得遴选机会。
（四）报考人员结构、特点
1．法官报考遴选的热度持续走低。以考试遴选为例，法官参加遴选的热度持续走低，降幅显着。同时，考察遴选也呈现出类似情况，如2006年及2008年，该院共计需要人手7人，初次选定7人，征询法官本人意愿时，仅遭到1人拒绝，拒绝比仅为14％，但2015年开展考察遴选时则大不相同，此次该院共计需要人手3人，初次选定3人，但征询法官本人意愿时，遭到2人拒绝，拒绝比达67％，故另行选定2人，方获同意。
2．报考法官遴选的年龄呈低龄化趋势。仍然以考试遴选为例，笔者将遴选法官的年龄划分为3个区间段，即25—30周岁、31—35周岁和36—40周岁。数据显示，报考法官的年龄层次呈“逆向”变化，即年龄较大的法官占比逐渐减少，而年龄较小的法官占比逐渐增多。考察遴选法官也呈现出类似现象，2007年考察遴选的5名法官均在36-40周岁；2008年1人40周岁，1人33周岁；2015年3人均为31-35周岁，与上述的变化趋势基本吻合。导致这样现象的根源主要还是在于遴选法院本身的年轻偏好，也即是他们在条件设置上越来越倾向于年轻人，而限制年长者。
3．报考法官平均学历水平呈高层次化趋势。随着高等教育的普及化，接受高等院校法律专业本科以上教育的人快速增多，初任法官年轻化、高学历化的趋势显着，同时，遴选法院在年轻化和高学历化上的偏好也加剧了遴选报考者呈现的这一趋势。同时，2007年考察遴选的5名法官中，1人为中专，4人为大专；2008年1人为大专，1人为大学本科；2015年1人为硕士研究生，2人为大学本科，学历水平的总体提升显而易见。
4．报考主体呈远郊化趋势。调查发现，远郊法院法官是报考遴选的主力军，而都市区法院法官报考意愿显着不高，这一比例的对比实际跟c中级法院辖区的郊区法院法官总量与都市区法院法官总量之比呈现相反关系，实际都市区法院法官总量大于郊区法院法官总量。而考察遴选的10名法官中，仅有3人为主城区基层法院法官，其余7人均为远郊区县基层法院法官，而且，如前文所述，初次考察遴选对象拒绝上派挂职锻炼的情形均是发生在都市区法院法官之中，而从未发生在郊区法院法官之中。原因主要在于地区差异造成的工资收入以及其他生活条件等的差异，以c中级法院为例，正科级助理审判员全部工资收入约为4400元，而所辖都市区法院同等级法官也大约为4300元，但郊区法院同等级法院法官则大约为3600元，差距较为显着。且该市的主要医疗、文化、教育等资源均集中于都市区，可见遴选对于郊区法院法官的吸引力何其大。同时，考虑到“工资收入的边际效用趋于随着年龄增长而下降”，〔2〕这也与法官遴选的年龄呈低龄化趋势不相矛盾。
5．“老手”逐渐淡出，“新手”逐渐成为报考主力军。如前文所述，受报考条件和资格设置的影响，2006年的法官遴选报考主力主要为“审判老手”，即审判经验5—10年、11—15年的人群，而其后的2010及2012年情况发生了颠覆性改变，审判经验5年以内的“审判新手”则成为了报考主力军。
考察遴选的情况也类似，2007年和2008年遴选的7人中，在原法院担任助理审判员以上审判职务年限均在5-10年，而2015年计划遴选的3人均在5年以下，变化显着。
二、问题透视：当前法官遴选制度面临的困境及成因
笔者发现，当前法官遴选制度的推进面临一些困境和问题，且出现了某些违背制度初衷的情形。
（一）遴选法院间的“马太效应”凸显出来
人民法院的坐落不同，在面向社会招录法官及工作人员时，往往是拥有区位优势的占先机，故其审判工作的总体水平往往一马当先，反之亦然。同样，各中级法院辖区区位差别同样不小，整体较发达的，基层法院法官能力较强，辖区欠发达的则反之。相应地，具有区位优势的中级法院遴选对象的能力、素养等一般高于区位劣势的中级法院，进一步看，前者最终遴选到位的法官，其综合素质一般也会高于后者。故在现有遴选法官制度下，逐渐呈现出“强者恒强，弱者愈弱”的局面，也就是所谓的“马太效应”。〔3〕以c中级法院坐落的d市为例，该市设5个中级法院，仅两个中级法院坐落于较发达地区，本文研究样本c中级法院便是其中之一，5年来，该院调研工作的排名一直位居全市前两位。该院为了进一步巩固调研优势，5年来从辖区基层法院通过考察遴选和考试遴选共计引进研究法官3名，基本保持每2年引进1人的速度。
（二）某些报考者存在“功利主义”价值观
法官遴选是法院与法官之间的双向选择，也无疑是参与遴选法官实现个人诉求的重要渠道，无可厚非。然而，从价值选择的角度看，通过遴选应当实现的第一价值当然是事业诉求，即谋求法官职业的发展，进而实现对审判事业的更大贡献，其次才是生活品质等的提升，如此方能实现遴选初衷。换句话说，遴选如果是手段，那么正当的目的追求也应该涵盖职业追求和生活诉求两方面。而一旦报考者的目的追求出现偏差，甚至本末倒置，最终舍弃职业追求，或者报考之初，就仅仅以实现生活品质的提升为根本目的，那么，遴... -->>
本文考察了研究对象近10年来的法官遴选制度运行情况，发现其特点包括：从方式上看，考试遴选总体占优，但考察遴选有重回主导之势；从流程上看，按部就班；从条件设置上看，存在从重视经验到重视学历，从不限年龄到追求年轻化的变化；从热度上看，总体走低，不同年龄、不同地区的参与热度悬殊。而该制度面临一些困难和问题：遴选法院之间的马太效应凸显出来、部分报考者存在功利主义价值观、参与遴选者存在逆向淘汰的问题、上下级法院盲闲不均一定程度存在、遴选法官与其他法官群体割裂一定程度存在。本文探寻了背后的根源，并提出从回归遴选制度设计初衷的角度，尤其结合迫近的法官员额制改革，对法官遴选制度进行改革。
关键词：法官遴选实证分析法官员额制
需要指出，本文所探讨的遴选法官，仅限于狭义，即在核定的中央政法专项编制和法官员额比例限额内，上级法院面向下级法院，从具备任职条件和资格的法官中选拔担任上级法院法官。“遴选”一词首次由2004年《人民法院第二个五年改革纲要》正式提出，其第37条有“改革法官遴选程序，建立符合法官职业特点的选任机制”的内容。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“建立法官、检察官逐级遴选制度。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选”，以顶层设计的视角为我国的法官选拔和任用制度定调。同时，遴选制度要求上级法院原则上不再直接面向社会招录初任法官，从这个意义上看，遴选法官是法官员额制改革后，补充法官的重要途径。而作为实质上的法官遴选制度，或者说当前法官遴选制度的前身——法官选任制度，从1995年的《法官法》到2014年的《人民法院第四个五年改革纲要》，经历了接近20年的历程。因此，本文选取了一个较为典型的对象，即c中级法院，〔1〕对其近10年来遴选法官的相关情况进行研究，试图展现法官遴选制度的运行情况，以及面临的各种困境，并以回归制度设计初衷，及法官员额制改革宗旨为指引，完善法官遴选制度。
一、现状透视：法官遴选制度的概况及特点
（一）就遴选模式而言，考试遴选与考察遴选穿插，考试遴选总体占优，考察遴选近期占据主导
自2006年8月—2015年8月，c中级法院共计开展法官遴选6次，从辖区基层法院遴选法官32人。而遴选的模式主要分为两种，笔者将其归纳为考试遴选和考察遴选，就考试遴选而言，其核心是通过考试选拔法官，即通过公开面向辖区法院招考的方式，结合笔试、面试、政审等结果，最终确定人选；就考察遴选而言，主要是通过考察选调的方式选拔法官，即结合法院实际情况及工作需要，面向基层法院开展不公开考察，考察依据一般是工作业绩、平时表现等，基本确认大致人选后，对有意上派挂职锻炼的法官给予大约半年至一年的工作考察期，考察合格后，履行手续正式调入。该院10年来，共计开展考试遴选3次，分别是2006年、2010年以及2012年，计划遴选共计30人，实际遴选22人。而共计开展考察遴选3次，分别是2007年，2008年以及2015年，实际遴选法官10人，可见，无论是施行频次还是遴选数量，尤其是从数量上看，考试遴选均领先于考察遴选。但近年来，尤其是从最近一次的法官遴选看，考察遴选又开始占据主流之势。
（二）法官遴选的的流程走向
1．考试遴选的程序设计及流程走向。（1）向高级法院上报遴选计划；（2）经批准后由高级法院统一发布遴选公告；（3）开展报名及资格审查；（4）进行笔试、面试、政审等工作；（5）选定对象报高级法院批准并公告；（6）给予3个月左右的试用期进行考察；（7）考察合格后报高级法院批准并办理调入手续。
2．考察遴选的程序设计及流程走向。（1）等额确定考察对象；（2）征询所在法院及法官本人意愿；（3）经对方同意后上派挂职锻炼；（4）锻炼期满业绩考察；（5）考察合格后报高级法院批准；（6）经批准后办理调入手续。
（三）法官遴选的条件设置趋于变化
1．考试遴选存在从重视经验到重视学历，从不限年龄到追求年轻化的趋势。数次考试遴选其条件设置及报考资格不尽相同。共同之处，主要体现在对政治素养、工作一贯表现、法官职业道德修养方面的抽象要求，比如均要求政治素养高，工作能力强，具有良好的职业道德修养，未受过党纪政纪处分等。差异之处主要表现在，具体报考资格和要求上差别较大，2006年较为强调法官的审判工作经验和经历，如要求其应“担任审判员及以上职务3年以上，并具有10年以上实际审判工作经历”，并未对法官年龄和学历存在硬性限制。而2010年以及2012年开展的两次考试遴选则与之相反，其对法官年龄要求进行了较为严格限制，分别要求“40周岁以下”以及“38周岁以下”，但并未对审判工作经验做出更高要求，仅仅要求“2年以上”或者“3年以上”，同时又对法官学历要求较高，分别要求“本科以上”甚至“硕士研究生以上”。
2．考察遴选的条件设置较为宽泛灵活，看重实际工作需要。考察遴选法官与考试遴选法官最大的区别在于遴选法院可以根据工作实际需要，如某些部门或者岗位急需用人，但本院无法及时调集，就可以根据具体工作岗位要求，从辖区基层法院中择优挑选。故相关的条件设置当然就会显得较为宽泛和灵活。当然，政治素养、法官职业道德要求等仍必不可少，至于学历、工作业绩、法官职级、工作经历等具体资格，则显得没有那样重要。然而，前期条件设置的宽泛不等于准入门槛降低，实际上，选定对象在上级法院挂职锻炼期间的实际表现和业务成绩是遴选法院关注的重点，也是决定其最终能够调入的关键。换句话说，如果工作业绩不尽人意，则无法获得遴选机会。
（四）报考人员结构、特点
1．法官报考遴选的热度持续走低。以考试遴选为例，法官参加遴选的热度持续走低，降幅显着。同时，考察遴选也呈现出类似情况，如2006年及2008年，该院共计需要人手7人，初次选定7人，征询法官本人意愿时，仅遭到1人拒绝，拒绝比仅为14％，但2015年开展考察遴选时则大不相同，此次该院共计需要人手3人，初次选定3人，但征询法官本人意愿时，遭到2人拒绝，拒绝比达67％，故另行选定2人，方获同意。
2．报考法官遴选的年龄呈低龄化趋势。仍然以考试遴选为例，笔者将遴选法官的年龄划分为3个区间段，即25—30周岁、31—35周岁和36—40周岁。数据显示，报考法官的年龄层次呈“逆向”变化，即年龄较大的法官占比逐渐减少，而年龄较小的法官占比逐渐增多。考察遴选法官也呈现出类似现象，2007年考察遴选的5名法官均在36-40周岁；2008年1人40周岁，1人33周岁；2015年3人均为31-35周岁，与上述的变化趋势基本吻合。导致这样现象的根源主要还是在于遴选法院本身的年轻偏好，也即是他们在条件设置上越来越倾向于年轻人，而限制年长者。
3．报考法官平均学历水平呈高层次化趋势。随着高等教育的普及化，接受高等院校法律专业本科以上教育的人快速增多，初任法官年轻化、高学历化的趋势显着，同时，遴选法院在年轻化和高学历化上的偏好也加剧了遴选报考者呈现的这一趋势。同时，2007年考察遴选的5名法官中，1人为中专，4人为大专；2008年1人为大专，1人为大学本科；2015年1人为硕士研究生，2人为大学本科，学历水平的总体提升显而易见。
4．报考主体呈远郊化趋势。调查发现，远郊法院法官是报考遴选的主力军，而都市区法院法官报考意愿显着不高，这一比例的对比实际跟c中级法院辖区的郊区法院法官总量与都市区法院法官总量之比呈现相反关系，实际都市区法院法官总量大于郊区法院法官总量。而考察遴选的10名法官中，仅有3人为主城区基层法院法官，其余7人均为远郊区县基层法院法官，而且，如前文所述，初次考察遴选对象拒绝上派挂职锻炼的情形均是发生在都市区法院法官之中，而从未发生在郊区法院法官之中。原因主要在于地区差异造成的工资收入以及其他生活条件等的差异，以c中级法院为例，正科级助理审判员全部工资收入约为4400元，而所辖都市区法院同等级法官也大约为4300元，但郊区法院同等级法院法官则大约为3600元，差距较为显着。且该市的主要医疗、文化、教育等资源均集中于都市区，可见遴选对于郊区法院法官的吸引力何其大。同时，考虑到“工资收入的边际效用趋于随着年龄增长而下降”，〔2〕这也与法官遴选的年龄呈低龄化趋势不相矛盾。
5．“老手”逐渐淡出，“新手”逐渐成为报考主力军。如前文所述，受报考条件和资格设置的影响，2006年的法官遴选报考主力主要为“审判老手”，即审判经验5—10年、11—15年的人群，而其后的2010及2012年情况发生了颠覆性改变，审判经验5年以内的“审判新手”则成为了报考主力军。
考察遴选的情况也类似，2007年和2008年遴选的7人中，在原法院担任助理审判员以上审判职务年限均在5-10年，而2015年计划遴选的3人均在5年以下，变化显着。
二、问题透视：当前法官遴选制度面临的困境及成因
笔者发现，当前法官遴选制度的推进面临一些困境和问题，且出现了某些违背制度初衷的情形。
（一）遴选法院间的“马太效应”凸显出来
人民法院的坐落不同，在面向社会招录法官及工作人员时，往往是拥有区位优势的占先机，故其审判工作的总体水平往往一马当先，反之亦然。同样，各中级法院辖区区位差别同样不小，整体较发达的，基层法院法官能力较强，辖区欠发达的则反之。相应地，具有区位优势的中级法院遴选对象的能力、素养等一般高于区位劣势的中级法院，进一步看，前者最终遴选到位的法官，其综合素质一般也会高于后者。故在现有遴选法官制度下，逐渐呈现出“强者恒强，弱者愈弱”的局面，也就是所谓的“马太效应”。〔3〕以c中级法院坐落的d市为例，该市设5个中级法院，仅两个中级法院坐落于较发达地区，本文研究样本c中级法院便是其中之一，5年来，该院调研工作的排名一直位居全市前两位。该院为了进一步巩固调研优势，5年来从辖区基层法院通过考察遴选和考试遴选共计引进研究法官3名，基本保持每2年引进1人的速度。
（二）某些报考者存在“功利主义”价值观
法官遴选是法院与法官之间的双向选择，也无疑是参与遴选法官实现个人诉求的重要渠道，无可厚非。然而，从价值选择的角度看，通过遴选应当实现的第一价值当然是事业诉求，即谋求法官职业的发展，进而实现对审判事业的更大贡献，其次才是生活品质等的提升，如此方能实现遴选初衷。换句话说，遴选如果是手段，那么正当的目的追求也应该涵盖职业追求和生活诉求两方面。而一旦报考者的目的追求出现偏差，甚至本末倒置，最终舍弃职业追求，或者报考之初，就仅仅以实现生活品质的提升为根本目的，那么，遴... -->>
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